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Abbandono di rifiuti e obblighi di bonifica in capo al detentore qualificato tra normativa ambientale e disciplina concorsuale

Massimo Galletti, Professore associato di Diritto privato – Università degli Studi di Messina

Con la sentenza in commento, dopo la Plenaria del 26/01/2021, n. 3, la Corte si pronuncia sulla controversa questione della legittimazione passiva dell’ufficio fallimentare, rispetto agli obblighi di bonifica e rimessione in pristino stato dei siti inquinati, che viene affermata sulla scorta della mera disponibilità materiale da parte del curatore dei beni del fallito, non potendo secondo i giudici di Palazzo Spada, per un verso, costituire una esimente la responsabilità dell’autore materiale del fatto originario generatore del danno ambientale e, per altro verso, assumere rilevanza liberatoria la dismissione dei cespiti inquinati, ai sensi dell’art. 104-ter l. Fall., in definitiva considerando l’inquinamento come una “esternalità” dell’impresa, che deve, pertanto, provvedere ad eseguire le opere necessarie previste dalla normativa ambientale.

Nonostante le commendevoli ragioni che sembrano ispirarla, l’impianto argomentativo, così come i suoi esiti, non si condividono, nella misura in cui il principio “chi inquina paga” non sembra declinarsi con la disciplina dell’insolvenza e dell’accertamento concorsuale dei crediti, a fronte di una possibile alternativa ermeneutica, che pure sembra emergere dalla stessa disciplina degli “interventi sostitutivi” (cfr. artt. 250 e 252, comma 5 TUA), i quali soltanto, secondo la soluzione qui proposta, possono essere adottati nei confronti del curatore fallimentare «non responsabile dell’inquinamento» e, pertanto, non tenuto ad una prestazione di facere, giustificandosi proprio in ragione della sua estraneità all’illecito la limitazione della responsabilità patrimoniale della società insolvente, entro il «valore di mercato del sito» inquinato (cfr. art. 253, comma 4 TUA).

Parole chiave: danno ambientale – responsabilità ambientale – sito contaminato – rischio sanitario – ordinanza contingibile e urgente – fallimento – curatore – legittimazione passiva.

Abandonment of waste and remediation obligations on the qualified holder between environmental legislation and bankruptcy law

With the judgment which has been commented upon, after the Plenary Session of 26. 01. 2021, n. 3,  The Court ruled on the disputed question of the passive standing of the insolvency bodies with regard to the obligations to clean up and restore polluted sites to a pristine state. The judgment addresses the issue on the basis of the mere material availability of the bankrupt’s assets by the trustee, since the actual perpetrator of the original event giving rise to the environmental damage is not an exception. Moreover, according to the Court, the disposal of polluted assets, within the meaning of Article 104-ter, Bankruptcy law, is of a releasing nature, since it considers pollution to be an “external aspect” of the undertaking, which must therefore take care to carry out the necessary works provided for in the environmental legislation.

Despite the admirable reasons behind this judgment, the arguments and conclusions are not shared, since the “polluter pays” principle does not comply with the rules governing insolvency and the collection of claims. In this respect, a possible hermeneutical alternative would seem to emerge from the very rules governing “substitute measures” (see Articles 250 and 252, paragraph 5 of the TUA). According to the solution proposed here, such substitute measures may be taken against the bankruptcy trustee who is “not responsible for the pollution” and who, therefore, does not have to perform a facere performance, justifying the limitation of the financial liability of the insolvent company within the “market value of the polluted site” precisely because he was not involved in the wrongdoing. (see Art. 253, par. 4 TUA).

Keywords: environmental damage – environmental responsibility – contaminated site – health risk – contingent and urgent ordinance – bankruptcy – bankruptcy trustee – passive legitimacy.

La Curatela fallimentare, che ha la custodia dei beni del fallito, anche quando non prosegue l’attività imprenditoriale non può andare esente da responsabilità lasciando abbandonati i rifiuti risultanti dall’attività imprenditoriale dell’impresa cessata. Diversamente argomentando i costi finirebbero per ricadere sulla collettività incolpevole, in antitesi non solo con il principio comunitario “chi inquina paga”, ma anche in contrasto con la realtà economica sottesa alla relazione che intercorre tra il patrimonio dell’imprenditore e la massa fallimentare di cui il curatore ha la responsabilità che, sotto il profilo economico, si pone in continuità con detto patrimonio.

 

Consiglio di Stato, sez. IV, 14 marzo 2022, n. 1763

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Sommario:

1. Il caso - 2. Gli obblighi di rimozione dei rifiuti e la bonifica dei siti contaminati nel prisma della responsabilità (civile e) ambientale - 3. (Segue) Interferenze di sistema nei rapporti con la disciplina concorsuale: il curatore come soggetto “incolpevole” - 4. La responsabilità “da posizione” connessa alla qualifica di detentore e la conseguente legittimazione passiva della curatela - 5. Refluenze applicative del revirement giurisprudenziale e rilievi critici - 6. Riflessioni conclusive - NOTE


1. Il caso

La decisione in epigrafe [1] si caratterizza per la sintesi efficace degli approdi giurisprudenziali più recenti, di cui fa ampio richiamo, intervenuti nella delicata materia della bonifica dei siti contaminati, caratterizzata dalla commistione di regole del tutto peculiari, di matrice interna e sovranazionale, con particolare riferimento all’annoso problema degli obblighi gravanti sui cc.dd. soggetti “incolpevoli”; ma soprattutto, si segnala per il mutamento di indirizzo espresso dalla Corte, la quale ritorna sulla medesima vicenda fattuale, scrutinata appena pochi anni prima, giungendo a conclusioni diametralmente opposte, sotto tale profilo risultando emblematica della magmatica evoluzione interpretativa che aveva distinto il tema in esame. Ciò premesso, la questione trae origine da un caso di c.d. contaminazione “storica” presso l’area – situata in un contesto caratterizzato da intensa antropizzazione – denominata “ex Selca” [2], dal nome dell’omonima società che, dalla fine degli anni ’90, aveva ivi avviato una attività di stoccaggio e trattamento per il recupero di rifiuti speciali pericolosi e non, comprendenti composti metallici e altre sostanze inorganiche. Cessata l’attività di impresa a causa dell’intervenuto fallimento, nel 2010, della succitata società, erano residuati «enormi cumuli di rifiuti» da cui era derivato un diffuso fenomeno di contaminazione delle falde acquifere limitrofe, che aveva spinto la Provincia di Brescia ad emettere ordinanza ex art. 244, comma 2, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Testo Unico Ambiente, di seguito TUA), con la quale si diffidavano i soggetti ritenuti responsabili dell’inquinamento, tra i quali – oltre agli ex amministratori della società fallita – figurava anche la curatela fallimentare, a procedere alla messa in sicurezza dell’area ed alla presentazione di un piano di caratterizzazione. Quest’ultima, vistasi rigettare il ricorso autonomamente spiegato in primo grado avverso la predetta ordinanza, aveva, quindi, proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, che – pur riconoscendo la sussistenza del fenomeno inquinante, nonché la sua riconducibilità all’attività economica svolta dalla fallita e/o alla prolungata permanenza dei rifiuti nell’area interessata – in accoglimento [continua ..]

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2. Gli obblighi di rimozione dei rifiuti e la bonifica dei siti contaminati nel prisma della responsabilità (civile e) ambientale

Nonostante la centralità, nella più ampia area della normativa ambientale, delle vicende collegate all’abbandono di rifiuti, e delle conseguenti esigenze di bonifica dei siti interessati, queste rappresentano, per certi versi, una “zona grigia” per le numerose incertezze applicative legate, oltre che alla casistica particolarmente variegata, al “perplesso” coordinamento delle discipline settoriali con quella “generale”, dettata nella materia del danno ambientale, nonostante le stesse trovino oggi comune collocazione, rispettivamente, nella parte IV e VI del TUA [5]. Tale (almeno apparente) disarticolazione “interna” dispiega, peraltro, significativi riflessi ove raffrontata al tradizionale paradigma della responsabilità civile, nelle cui coordinate si era sviluppato fin dagli anni Settanta del secolo scorso, trovandovi il proprio terreno elettivo, il ragionamento attorno all’individuazione di adeguati rimedi a fronte della lesione del “nuovo” bene giuridico (l’ambiente), nel solco di un’inedita (per l’epoca) sensibilità sviluppatasi sul tema [6]. Sul punto, pur non potendosi ripercorrere, nell’economia della presente trattazione, le diverse tappe del percorso di progressiva affermazione della tutela ambientale, segnato proprio di recente, a seguito della modifica degli artt. 9 e 41 Cost. [7], dal fondamentale traguardo della sua definitiva ed espressa declinazione a livello costituzionale, non v’è dubbio che il rimedio aquiliano abbia costituito il modello fondamentale di riferimento per la tematizzazione dell’illecito ambientale, specie nella prima fase di positivizzazione dell’i­stituto, in ragione della centralità della direttiva generale del neminem laedere come strumento di selezione, non solo degli interessi risarcibili, ma anche dei soggetti responsabili sulla base di un criterio di imputazione tendenzialmente soggettivo [8]. La sussistenza di una matrice di stampo privatistico, ampiamente riconosciuta e condivisa nel pensiero degli interpreti del tempo, sin dalle più risalenti pronunce sul tema [9], sembrava avere, peraltro, trovato conferma ad opera della l. 8 luglio 1986, n. 349, la quale, in uno alla istituzione del Ministero dell’Ambiente, aveva introdotto, per la prima volta nell’ordinamento interno, una specifica regolamentazione del [continua ..]

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3. (Segue) Interferenze di sistema nei rapporti con la disciplina concorsuale: il curatore come soggetto “incolpevole”

Il composito quadro normativo appena delineato (seppur nei suoi tratti essenziali) si complica, infatti, laddove si consideri l’ipotesi – tutt’altro che infrequente – del fallimento dell’impresa alla cui attività siano riconducibili, in via esclusiva, la produzione ed il conseguente abbandono dei rifiuti, nella misura in cui il diritto ambientale incrocia le dinamiche della crisi dell’impresa, sia nel caso in cui prevalgono le logiche tradizionali della liquidazione concorsuale del patrimonio aziendale, sia in quello in cui prevalgano, invece, le esigenze di preservazione del compendio, in funzione della prosecuzione dell’attività economica. Le peculiarità della disciplina concorsuale sembrano, infatti, mettere a dura prova la tenuta di un sistema – quello del diritto ambientale – al quale, già di per sé, non sono estranei, come si è visto, elementi di contraddizione intrinseci, che inevitabilmente si accentuano nel confronto con altri diritti “secondi”, in ragione del significato, per così dire, “tracciante” che questi impianti normativi di settore assumono all’interno del sistema dell’ordinamento, non potendo le rationes che sono proprie del diritto della crisi dell’impresa non concorrere ad una rilettura complessiva della disciplina ambientale nei diversi scenari operativi [23]. Il “contesto”, costituito dalla crisi dell’impresa e dalle sue dinamiche liquidatorie, assume, dunque, un rilievo determinante, nella misura in cui le regole e i principi del diritto ambientale devono trovare in quest’ambito uno spazio operativo coerente e sistematicamente compatibile, che sembra messo in crisi proprio dalle peculiarità dell’ufficio gestorio ricoperto dal curatore fallimentare, ponendo all’interprete il problema cruciale concernente la posizione da quest’ultimo assunta nella platea dei soggetti “incolpevoli” (e tuttavia) coinvolti nella gestione dei rifiuti, secondo quanto previsto dal TUA, al fine di individuare l’esatta portata degli obblighi (eventualmente) posti a suo carico e le correlative responsabilità. Si tratta di una tematica che assume un rilievo, tutt’altro che teorico, emergendo in situazioni “patologiche”, laddove – come nel caso affrontato nella sentenza che si annota – a seguito [continua ..]

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4. La responsabilità “da posizione” connessa alla qualifica di detentore e la conseguente legittimazione passiva della curatela

Nonostante gli indici normativi ricavabili dalle fonti sovranazionale, secondo l’interpretazione della stessa Corte di Giustizia, l’impianto argomentativo spiegato a supporto dell’orientamento contrario ad una “incondizionata” estensione al curatore della responsabilità ambientale viene apertamente disatteso nella sentenza oggetto del presente commento, che sembra valorizzare la relazione che si instaura con i beni appresi al fallimento, seppure non qualificata nei termini alternativi possesso/detenzione – che pure esauriscono nella teorica dei beni e della proprietà l’universo dei significati che quella relazione definisce – evidentemente ritenuta in materia ambientale sufficiente a fondare, autonomamente, nei confronti del curatore, un sindacato di responsabilità. Il Consiglio di Stato respinge, anzitutto, l’eccezione preliminare sollevata dalla curatela in merito all’asserita violazione, da parte della sentenza gravata [37], del principio del ne bis in idem in relazione al precedente pronunciamento n. 5668/2017, motivando – oltre che sulla scorta del carattere di contestualità (piuttosto che di successione) dei procedimenti amministrativi sottesi alle ordinanze impugnate in quelle (distinte) sedi – principalmente in relazione alla diversità di petitum rispetto al primo giudicato (cfr. punto n. 3 della sentenza). Secondo la prospettiva seguita, infatti, la non coincidenza tra i presupposti normativi alla base dell’or­dinanza ambientale, emessa ai sensi del TUA, e di quella contingibile e urgente, di cui agli artt. 50 e 54 TUEL, renderebbe «diverso il rapporto giuridico di diritto pubblico dedotto nel presente giudizio», che, in tal modo, non incorrerebbe in alcun limite di ammissibilità, sul piano processuale legato alla pretesa medesimezza della fattispecie ovvero, nella prospettiva penalistica (nel cui alvo il suddetto principio del ne bis in idem ha origine), del “fatto storico”, cioè della vicenda materiale connotata dalla condotta del soggetto, dall’evento naturalistico e dal relativo nesso causale. È appena il caso di evidenziare come si tratti di una conclusione senz’altro condivisibile sotto il profilo formale, i cui effetti, tuttavia, non sembrano riverberarsi al di fuori dell’ambito stricto sensu processuale, nel senso che le ragioni di tutela della salute e [continua ..]

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5. Refluenze applicative del revirement giurisprudenziale e rilievi critici

Ponendosi in netta discontinuità con il proprio precedente del 2017, sul quale ragionevolmente – attesa la perfetta sovrapponibilità dei profili materiali della fattispecie – la curatela aveva riposto affidamento, la quarta sezione del Consiglio di Stato decide, dunque, di disattendere l’iter argomentativo seguito in quella occasione, limitandosi a dare atto – piuttosto “acriticamente” – del “nuovo” (rectius: divenuto prevalente) corso giurisprudenziale sul tema, che come già emerso dalle premesse suscita più di una perplessità. Difatti, la prospettata rilettura del “Polluter Pays Principle” assunto, al contempo, quale fondamento ed obiettivo della pronuncia in commento, si rivela in forte dissonanza rispetto alle specificità proprie della normativa concorsuale, nella quale i profili processuali, che attengono alla natura espropriativa della procedura fallimentare (l’esecuzione collettiva sui beni del debitore insolvente), sostanziano principi e regole che sono propri del diritto delle obbligazioni e della responsabilità patrimoniale, eclissati nel ragionamento, con conseguenze che appaiono “eversive”, non solo dal punto di vista del ruolo (e delle prerogative pubblicistiche) del curatore fallimentare, bensì (e soprattutto) nella prospettiva dei creditori e delle connesse esigenze di tutela paritaria che deve essere loro assicurata nel concorso sui beni del debitore. Ma una prima (e preliminare) obiezione, che potrebbe porsi al riguardo, investe, innanzitutto, la stessa sovrapponibilità, sic et simpliciter, della “relazione” che si instaura con i beni a seguito dello “spossamento” (del debitore insolvente) da parte del curatore, a quella del “detentore”, dedotta sulla scorta del formante legislativo sovranazionale (cfr. art. 3 Dir. 2008/98/CE citato), per il quale è sufficiente, quoad effectum, trovarsi nella materiale disponibilità della res, senza che concorra alcun ulteriore elemento di qualificazione di una siffatta relazione, che perciò rischia di restare sul piano normativo – innanzitutto, come species facti – priva di sufficienti elementi individualizzanti; a tale deficit non potendo, peraltro, neanche sopperirvi l’interprete, non essendo una siffatta operazione – che attiene alla stessa individuazione dei nomina iuris: lo [continua ..]

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6. Riflessioni conclusive

La soluzione cui perviene la decisione in commento sembra, come si è accennato, condizionata da una pregiudiziale ideologica, maturata nell’ambito delle politiche ambientali, legata alla cronica sofferenza finanziaria delle amministrazioni locali, le quali, a seguito dell’accertamento dell’insolvenza di importanti realtà produttive hanno ritenuto di poter rivolgere i provvedimenti previsti dalla normativa ambientale nei confronti del curatore fallimentare, assumendo una sua legittimazione al riguardo, allo scopo di costringerlo ad impiegare le risorse dell’attivo, apprese alla massa fallimentare, nei processi di bonifica dei siti inquinati, evitando che i relativi costi vengano scaricati (inevitabilmente attraverso la leva fiscale) sulla collettività “incolpevole”. Di là, infatti, dalle ragioni legate al possesso/detenzione da parte del curatore dei siti rispetto ai quali abbia operato il c.d. spossessamento fallimentare o alla “posizione” dallo stesso assunta, sulle quali pure si tenta di costruire un impianto argomentativo adeguato, tra le pieghe della decisione assume rilievo l’attività economica, della quale il fenomeno inquinante viene assunto come un’esternalità negativa, i cui costi (di ripristino) dovrebbero essere, quindi, sopportati dal (patrimonio del) soggetto che si è avvantaggiato di quell’attività, non avvedendosi che tale ragionamento, a prescindere dalla sua valenza meramente economicista, potrebbe valere, al più, per l’impresa in bonis. Qualora l’impresa collettiva non sia coinvolta in una procedura di liquidazione giudiziale, non v’è dubbio, infatti, che i provvedimenti (anche in via d’urgenza, oltre che quelli strutturali) previsti dalla normativa ambientale debbano rivolgersi, in persona del rappresentante organico, alla stessa società, la quale è obbligata a darvi corso, rispondendone con il suo patrimonio, sul quale si “proiettano”, dunque, gli effetti dell’illecito medesimo; ma – si badi bene – fatta salva l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori, responsabili delle scelte gestorie, che, come è noto, può essere instaurata, oltre che dalla società danneggiata (dalle conseguenze economiche dell’illecito ambientale realizzato dai suoi amministratori), anche dai creditori [continua ..]

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NOTE

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